México y Uruguay, una reflexión sobre sus sistemas presidencialistas

Mérida, Yucatán a 10 de abril de 2016

María Fernanda Matus Martínez 

I.- Introducción

El presidencialismo mexicano de hoy es resultado de una serie de eventos y hechos históricos que fueron marcados, en algunos casos, por coyunturas y por variables diversas, entre estas movimientos sociales o bien voluntad política ligada a escenarios electorales, donde se hace necesario recuperar la confianza, como señala Carpizo, de una forma más bien pragmática.

La reflexión sobre el presidencialismo mexicano en el contexto democrático de hoy requiere echar mano de una referencia que permita hacer un análisis comparado. En este caso lo hacemos con el sistema presidencialista de Uruguay, dado que en no en pocas ocasiones este sistema se presenta como uno de los más eficientes y aceptados de América Latina.

II.- Reflexiones sobre la figura presidencial en México

Ya desde el régimen virreinal, la figura del Virrey concentraba un poder absoluto, en alto grado despótico. 

Constitucionalmente, el régimen presidencial estuvo acotado en la Constitución de 1824, que nos convirtió en una república representativa popular federal y con la cual nace nuestro actual régimen presidencialista. La Carta Magna preveía en su artículo 74 la figura del presidente de la república y en el 75 la de Vicepresidente, que resultaba ser el segundo con más votos reunidos en la contienda electoral y en quien recaerían, en caso de imposibilidad física o moral del Presidente, todas las facultades y prerrogativas de éste. 

Una serie de tendenciosos ataques provocaron y llevaron al octavo presidente de México, José María Valentín Gómez Farías, al exilio;  pero sus propuestas y reformas de corte liberal fueron la base de las llamadas leyes de reforma y demostraron que este significativo papel, de Vicepresidente, fue un factor que permitió el alejamiento de las prácticas centralistas del propio presidente de la república.

En los años posteriores, particularmente a partir de la caída de Santa Ana, la Constitución de 1857 otorgó un importantísimo papel al poder legislativo, otorgándole más facultades y poder político, lo que implicó un contrapeso importantísimo en el régimen presidencial de la época. Sin embargo, las facultades extraordinarias con que contaba el Ejecutivo le fueron restando fuerza en la práctica.

Incluso el Poder Judicial tuvo un mayor protagonismo, al prever la Constitución en su artículo 79, que en las faltas temporales y absolutas del presidente de la república entraría a ejercer el poder el presidente de la Suprema Corte de Justicia, en tanto se presentara el nuevo presidente electo.

En esos años México vivió una época de equilibrio, como lo señala Daniel Cosío Villegas, con una prensa libre, que reflejaba de forma abierta las diferentes posturas entre los liberarles y conservadores. 

El Poder Judicial, por ejemplo, contaba con un verdadero poder popular, al ser elegido su presidente en elecciones directas, que exigían una probada capacidad técnica y jurídica, 

Esta situación empezó a cambiar a partir del régimen de Porfirio Díaz, cuando la oposición se fue debilitando hasta apagarse en 1888 y “el Poder Ejecutivo Federal acabó por ser la mayor fuerza política y económica del país”.

En su libro “Siglo de caudillos”, Enrique Krauze alude a una cita que puede dibujar el estilo que Díaz se empeñó en posicionar durante su régimen: «Así como Roma tuvo su Augusto, Inglaterra su Isabel y su Victoria, México tiene a Porfirio Díaz. Todo está bien en México. Bajo Porfirio Díaz se ha creado una nación».

El Presidente Díaz no sólo llevó a uno de los máximos niveles la concentración del poder, sino que inauguró quizás un estilo de presidencialismo que perdura hasta nuestros días con una figura presidencial fuerte.

Luego del advenimiento y caída del gobierno de Francisco I. Madero, que fue un ejemplo de pluralismo y ejercicio de libertades apagado por el poder militar, México se encaminó, no sin muchas dificultades, hacia el Constituyente de 1917.

Es en este momento que se consigna un atisbo de cambio en el régimen presidencial mexicano, al darse una propuesta para pasar a un régimen parlamentario. Sin embargo, en 1916 Carranza rechaza dicha propuesta y reafirma su ideal de un Gobierno basado en el régimen presidencial.

De manera que la dictadura presidencial de Díaz que Madero combatió, no sólo no cambió con la Constitución de 1917, sino que incluso robusteció la figura presidencial. 

Sin embargo, las recurrentes crisis, la globalización y otros factores desembocaron en una serie de presiones para lograr una transición de la figura presidencial, que han ido disminuyendo su protagonismo. 

Ya en épocas contemporáneas, es importante traer a colación las reformas de 1977 con la aprobación en el Congreso de la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LFOPPE), que buscaban estabilizar el descontento social que había dado pie a las guerrillas focalizadas en algunos estados de México como Guerrero y una serie de descontentos sociales que repercutieron en el sistema político mexicano. Esta iniciativa aumento de 300 a 400 el número de diputados e introdujo el sistema mixto de representación proporcional.

Además tres partidos de izquierda obtuvieron registro condicionado, el Partido Demócrata Mexicano (PDM), el Partido Comunista Mexicano (PCM) y el Partido Socialista de los Trabajadores (PST) y cuatro asociaciones políticas nacionales de izquierda (Unificación y Progreso A.C., la Unidad Izquierda Comunista, el Movimiento por el Partido Revolucionario de los Trabajadores y Acción Comunitaria A.C.) quedaron habilitadas para participar electoralmente en alianza con algún partido político.

De tal suerte que en las elecciones de 1979 por primera vez se dio una representación importante en número, de los partidos de izquierda.

Otro momento histórico de relevancia que impactó al sistema político mexicano e impactó en el dominio de la figura presidencial en el ámbito electoral, fue la unificación de las izquierdas en 1988, cuando el Frente Democrático Nacional (FDN) que accedió a una representatividad importante en el poder legislativo, a través del voto directo, lo que impulsó una mayoría opositora al partido gobernante, al menos en la cámara de diputados. 

A la fecha, el poder de la figura presidencial se ha ido acotando, pero también han surgido alianzas partidarias que han permitido un control fuerte, si bien otras reformas permiten ya una intervención del poder legislativo en la designación de Ministros de la Corte y funcionarios del gabinete.

III.-El caso de Uruguay y el presidencialismo acompañado

Gran diferencia guarda la evolución que el sistema político de Uruguay ha tenido para convertirse en lo que es ahora, con resultados también muy diferentes, entre ellos un desarrollo democrático con mayor madurez.

Uruguay es un país que destaca en el concierto regional en lo que respecta al desarrollo democrático. La Fundación Konrad Adenauer en su índice de desarrollo democrático (IDD) para Latinoamérica lo coloca como el país con el mejor nivel de democracia y con avances crecientes en materia de derechos políticos, libertades civiles, bajo nivel de corrupción, alto nivel de rendición de cuentas, bajo nivel de pobreza, buen clima social y por presentar la menor brecha de ingreso entre ricos y pobres de la región .

México se ubica en el lugar número 10 de18 países evaluados y no alcanza la categoría de “alto desarrollo” obtenida por Uruguay, Costa Rica, Chile y Panamá, además de que en el apartado referente a la democracia de las instituciones cae hasta el número 14.

Uruguay se ubica en el puesto número 27 del índice de Libertad Mundial, y es una de solo 30 naciones que pueden ser consideradas como totalmente democráticas en el mundo. 

La historia moderna del sistema político uruguayo puede partir de la Constitución de 1830, cuando este país sudamericano ya había definido un régimen presidencialista sui géneris, al prever, junto al presidente, el nombramiento de tres ministros, quienes debían firmar las órdenes decretadas por el Presidente y podían ser llamados por el legislativo para rendir informes.

También se previó el juicio político, tanto para el presidente, como para los ministros en casos de “traición, concusión, malversación de fondos públicos, violación de la Constitución u otros que merezcan pena infamante o de muerte" (artículo 26, inciso 2).

De acuerdo con la Constitución de 1830, el presidente era electo para un periodo de cuatro años por la Asamblea Nacional (Parlamento), la cual estaba constituida por las Cámaras de Representantes y de Senadores.

En este contexto, Uruguay vivió bajo el régimen del partido colorado durante casi 100 años, de 1865 a 1958. En 1904 se había consolidado en Uruguay un régimen de Estado de Bienestar, con servicios estatizados y una política de igualitarismo, bajo la educación laica, gratuita y obligatoria.

Sin embargo, hacia principios del siglo pasado, Uruguay no había podido insertarse en el desarrollo global, aunque con la llegada del partido Nacional se emprendieron reformas liberales que perduran hasta la fecha. 

En 1910 se instauró la elección directa del Presidente, pero en 1918 una nueva Constitución estableció un “gobierno colegiado”, entre el presidente y el Consejo Nacional de Administración. Esto significaba que el presidente, hasta ese momento, siempre había estado acompañado en el ejercicio del Poder.

Esta es una diferencia importantísima entre el caso de Uruguay y México en lo que respecta al régimen presidencialista de cada uno.

Y también es en este momento histórico, muy similar cronológicamente con México, que se plantea la posibilidad de un parlamentarismo.

De1973 a 1985 se configuró una transición que fue negociada con el régimen militar derrocado. Hoy en día, Uruguay se define como “una república democrática multipartidista, con un sistema presidencial cuya Constitución, inspirada en la de los Estados Unidos, se adoptó el 27 de noviembre de 1966”.

Aunque muchas de sus provisiones fueron suspendidas en 1973, se re establecieron 12 años después, en1985. Como en Suiza, la Constitución uruguaya permite que los ciudadanos repelan las leyes o cambien la constitución a través de iniciativas populares que pueden terminar en un referéndum nacional.

Las características del actual sistema político en Uruguay son muy diferentes a las que rigen en el sistema mexicano, si bien el poder ejecutivo guarda muchas similitudes: es confiado al presidente de la República y cuenta con un gabinete de 13 ministros, elegidos todos para un mandato de cinco años. Al igual que en el caso de México, el presidente es a la vez jefe de Estado, jefe de Gobierno (Primer Ministro) y Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas y sus derechos son determinados por la Constitución. A diferencia de México, en Uruguay existe la figura de vicepresidente.

El Presidente y Vicepresidente son elegidos por elección popular directa sin posibilidad de reelección inmediata y el candidato ganador por la presidencia debe obtener la mayoría absoluta de los votos (50.1%), en caso contrario se realiza una segunda vuelta entre los dos principales candidatos. En este caso, el candidato que obtiene la mayoría gana las elecciones.

En tanto, los miembros del Poder Legislativo, conformado por la Asamblea General y Cámara de Representantes, son elegidos por sufragio universal directo, mientras que el Vicepresidente preside la cámara del Senado.

A diferencia de México, en Uruguay los miembros del Poder Judicial son nombrados por la Asamblea General por un período de 10 años.

Con estas peculiaridades, se habla de un presidencialismo uruguayo “pluralista” que tuvo su base en aquella coparticipación de los partidos colorado y nacional de la que ya hemos hablado anteriormente.

Un distintivo importante, sin embargo, es el asiento que el sistema uruguayo tiene en su Constitución con la “ley de lemas” que estableció un sistema acumulativo de votos de todos los contendientes de un mismo partido hacia el candidato oficial, algo parecido a las candidaturas “de unidad” mexicanas, pero que sólo acumulan votos para las elecciones internas. La diferencia es que esta ley permitió, en Uruguay, el llamado Doble Voto simultáneo para los electores, es decir, a la vez votar por un lema, por un partido, y por una lista de candidatos dentro de ellos.

Otra característica importante de este sistema es que los legisladores electos por un partido “se apropiaron” del uso del lema y podían determinar quién podía o no hacer uso de él. Y fue así como se formaron las coaliciones que más tarde darían paso a la ruptura del bipartidismo y harían entrar al país a un panorama multipartidista.

IV.-Comentarios finales

Como hemos visto y como ya se ha revisado por un grupo importante de investigadores, la conveniencia o no de los sistemas, sea parlamentario o presidencial, parece tener una influencia relativa sobre el desarrollo democrático de las naciones, puede decirse incluso que esa es una discusión ya superada y que tiene su análisis moderno partiendo de Juan J. Linz y su tesis sobre las ventajas del parlamentarismo de 1990, de la cual se desprendieron dos grupos revisionistas, los que la relativizaron y los que se plantaron en contra.

De hecho y tal como lo señala Chasquetti, es probable que se deba fijar la atención hacia el contexto sobre el cual se ejerce el presidencialismo, más que a la comparación y conveniencia del ejercicio de uno u otro. 

Y sobre cómo pueden irse configurando controles hacia la figura presidencial y fortalezas hacia los poderes legislativo y judicial.

Salta a la vista en el caso uruguayo las atribuciones que tiene el Poder Legislativo, con poderes que ejercen un control sobre la actuación del Ejecutivo.

Largo es el camino que México tiene por andar, como lo muestran las diferentes mediciones que hemos referido en esta reflexión, para lograr un desarrollo democrático y de libertades que llegue al menos a la media que se espera para un país de su riqueza y su tamaño. El caso de Uruguay, un pequeño país que ha padecido de la dictadura y ha tenido que ir configurando un sistema de pesos y contrapesos, es más que un buen ejemplo a tomar en cuenta.